Di tengah pemberitaan pembentukan Subholding Downstream Pertamina, mencuat wacana kemungkinan kembalinya Badan Usaha Milik Negara (BUMN) tersebut sebagai regulator dan operator hulu migas (upstream) di Tanah Air.  Rencana come back tersebut akan diakomodasi melalui revisi Undang-Undang No. 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi (UU Migas).

Komisi XII DPR RI mengaku sedang menyelesaikan proses revisi UU Migas yang sudah compang camping akibat  pasal-pasalnya dibatalkan Mahkamah Konstitusi (MK) dan proses revisiannya terbengkalai selama puluhan tahun. Salah satu poin utama yang digodok dalam revisi tersebut adalah pembentukan Badan Usaha Khusus (BUK) yang bakal menggantikan peran Satuan Kerja Khusus Pelaksana Kegiatan Usaha Hulu Migas (SKK Migas) sebagai kepanjangan tangan pemerintah untuk berkontrak dengan badan usaha pada saat ini.

Menurut Komisi XII saat ini naskah akademik yang merupakan legal draft dari RUU Migas sudah siap. Dalam draft tersebut ada tiga versi naskah yang mewakili tiga skenario pembentukan BUK. Pertama, menunjuk PT Pertamina (Persero) sebagai BUK menggantikan posisi SKK Migas. Kedua, membentuk badan baru sebagai BUK. Ketiga, menetapkan SKK Migas sebagai BUK. BUK tersebut kemudian akan mengelola Petroleum Fund yakni dana yang akan dimanfaatkan untuk eksplorasi, pembangunan infrastruktur migas, hingga dekarbonisasi.

Pertamina akan Kembali?

Dari tiga skenario tersebut, menurut kabar, kecenderungan dari parlemen dan pemerintah adalah memilih skenario pertama atau menjadikan Pertamina sebagai BUK. Namun, skenario mana yang dipilih, akan tergantung pada keputusan pemerintah. Namun, sebagai sebuah produk politik maka keputusan pemerintah tersebut akan digodok  bersama dengan DPR RI. Jika memang DPR dan pemerintah kemudian menyepakati skenario pertama maka BUK sebagai amanat Mahkamah Konstitusi adalah  Pertamina yang kembali akan memiliki peran sebagai regulator dan operator hulu migas seperti diatur berdasarkan UU No. 8 Tahun 1971 tentang Perusahaan Pertambangan, Minyak dan Gas Bumi.

Berdasarkan UU Nomor 8 Tahun 1971, kedudukan Pertamina sebagai perusahaan pertambangan migas milik negara yang bersifat tunggal. Pertamina memegang hak eksklusif (monopoli) untuk menyelenggarakan pengusahaan pertambangan migas di seluruh wilayah hukum Indonesia. Berdasarkan UU tersebut, Pertamina menjalankan fungsi ganda bertindak sebagai operator (pelaksana usaha) sekaligus regulator/pengawas bagi kontraktor asing melalui mekanisme Production Sharing Contract (PSC).

Dalam perjalanannya, implementasi peran ganda Pertamina ini membawa pengalaman buruk bagi pengelolaan migas di Tanah Air, terutama dengan munculnya konflik kepentingan (conflict of interest). Sebagai regulator, Pertamina dahulu memiliki kewenangan untuk mengatur kontrak kerja sama (PSC) dengan perusahaan asing, namun di saat yang sama bertindak sebagai operator yang bersaing di lapangan yang sama. Hal ini menciptakan ketidakadilan bagi investor karena Pertamina dianggap memiliki akses terhadap data teknis pesaing. Selain itu, kelemahan pengawasan dalam struktur internal Pertamina telah menyebabkan kekuasaan tersebut disalahgunakan sehingga muncul beberapa kasus besar yang berdampak pada reputasi dan keuangan negara.

Peran Pertamina diputus oleh kehadiran UU Migas pada 2001. Seiring dengan semangat reformasi, kekuasaan Pertamina di sektor hulu dan hilir dipecah. Regulasi industri hulu migas diserahkan ke Badan Pengatur Hulu Minyak dan Gas Bumi (BP Migas) dan sektor hilir kepada Badan Pengatur Kegiatan Hilir Minyak dan Gas Bumi (BPH Migas).

BPH Migas hanya kuat bertahan satu dekade. Lembaga itu dibubarkan oleh Mahkamah Konstitusi (MK) melalui Putusan Nomor 36/PUU-X/2012 pada 13 November 2012. MK menyatakan bahwa keberadaan BP Migas bertentangan dengan Pasal 33 UUD 1945 yang mengatur tentang penguasaan negara atas sumber daya alam.

Sebagai gantinya, pemerintah membentuk Satuan Kerja Khusus Pelaksana Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi (SKK Migas) berdasarkan Perpres No. 9/2013. Institusi yang bersifat sementara ini mengelola hulu migas, menandatangani kontrak kerja sama, dan memastikan manfaat maksimal bagi negara. Saat ini, dalam proses revisi UU Migas, SKK Migas diproyeksikan salah satu skenario untuk ditransformasikan menjadi BUK Migas.

Namun, SKK Migas sering dinilai kurang efektif dalam mencapai target produksi minyak nasional karena kendala fasilitas produksi tua/rusak, perizinan berbelit, masalah keamanan, serta proses pengadaan yang terhambat. Keberadaan SKK Migas yang tidak berlandaskan pada UU menimbulkan persoalan kekuatan hukum dalam pengaturan sektor hulu migas.

Dengan kondisi demikian maka wajar apabila SKK Migas tidak dijadikan pilihan utama untuk menjadi BUK.  Pembentukan SKK Migas sebagai BUK akan tidak sejalan dengan esensi putusan MK dalam pembubaran BP Migas karena hubungan kontrak antara negara (yang kini diwakili BP Migas yang kini diteruskan oleh SKK Migas) dengan badan usaha swasta melalui Kontrak Kerja Sama (KKS) dianggap memosisikan negara setara dengan entitas bisnis, yang mendegradasi hak penguasaan negara.

MK berpendapat bahwa negara seharusnya melakukan pengelolaan sumberdaya migas secara langsung melalui BUMN, bukan melalui badan pelaksana yang hanya bersifat administratif. Jika ditarik pada dinamika sekarang maka opsi yang tersedia untuk pengelolaan hulu migas di masa mendatang pilihan terbaiknya hanya dua skenario: Pertamina atau membentuk BUK baru.

Menyisakan Ganjalan

Hal yang paling esensi dari BUK adalah berbentuk BUMN yang menjadi kepanjangan negara dalam pengelolaan sumber daya migas. Pembentukan BUK yang baru di luar Pertamina bisa saja terjadi jika Danantara sebagai pengelola BUMN pada saat ini memiliki pandangan berbeda. Beberapa sumber menyebutkan Danantara telah mengkaji untuk mendirikan BUMN baru sebagai regulator hulu migas.

Apalagi, wacana untuk mengembalikan fungsi pengelolaan hulu migas ke Pertamina dalam revisi UU Migas masih menyisakan ganjalan karena dikhawatirkan akan mengulangi masalah inefisiensi dan potensi korupsi yang sama. Meskipun Indonesia sudah memasuki reformasi sejak 1998 ternyata praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN) tak kunjung hilang.

Intervensi penyelenggaraan negara terhadap BUMN masih sangat kuat.  Sel-sel di tubuh Pertamina pun  belum benar-benar bersih dari praktik KKN. Hal ini dapat dilihat dari munculnya sejumlah kasus hukum yang menjerat para petinggi Pertamina. Bagaimana jika mereka kembali memiliki kekuasaan yang sangat besar?

Sebagai BUMN Migas, jika Pertamina ingin bertransformasi atau menjalankan peran sebagai regulator hulu migas harus melakukan pembenahan besar-besaran. Pertama, UU Migas yang baru harus memerinci kewenangan Pertamina sebagai mengatur dan pengelola hulu migas dan fungsi kontrol untuk mengawasi kewenangan tersebut. Dengan demikian, potensi Pertamina untuk menyalahgunakan wewenang dapat dibatasi.

Penambahan kewenangan menjadi regulator memerlukan perombakan fundamental pada struktur Pertamina. Pertamina harus secara tegas memisahkan (unbundling) unit bisnis eksplorasi/produksi (kontraktor) dengan unit regulator – apapun bentuknya nanti — untuk menghindari konflik kepentingan. Unit regulator ini sebaiknya berada di atas unit eksplorasi yang selama ini dijalankan oleh Subholding Upstream.

Jadi, organisasi tersebut akan tepat jika ditempatkan di struktur holding Pertamina sehingga PT Pertamina Hulu Energi (PHE) sebagai Subhoding Upstream akan menjadi KKKS yang berkontrak dengan unit regulator tersebut. Dengan demikian, munculnya konflik kepentingan akan dapat diminimalisasi.

Tugas menjadi regulator akan sangat berat sehingga Pertamina harus mememiliki kapasitas teknis dan SDM yang berpengalaman dalam perencanaan kerja, anggaran, dan pengelolaan area kerja sama. Pertamina akan menjadi tumpuan KKKS lain untuk menerobos berbagai hambatan dalam eksplorasi dan eksploitasi hulu migas seperti perijinan yang panjang dan berbelit-belit, menjamin kepastian hukum, dan bersikap adil bagi KKKS lain di luar Pertamina.

Sanggupkah? Semoga saja.